Le rapport de la Cour des Comptes est parvenu à des conclusions ahurissantes, pour dire le moins, sur l'utilisation des Fonds Force Covid-19. La gestion 2020 et 2021 a été passée au crible par ces contrôleurs des deniers publics qui ont relevé conflits d'intérêt, entorses au Code des marchés publics, retards dans les délais de livraison.
Le pilotage financier de la pandémie est marqué par des imprécisions du cadre juridique mis en place et le non-fonctionnement de certains organes du Fonds Force COVID 19. Pour faciliter l’exécution rapide des dépenses, des dispositions dérogatoires ont été prises. Elles concernent les procédures de passation et d’exécution des marchés publics et le contrôle a priori des dépenses. Concernant les marchés, l’article premier du décret n°2020-781 du 18 mars 2020 portant dérogation au Code des Marchés publics (CMP) pour les dépenses relatives à la lutte contre la COVID-19 dispose : « les travaux, fournitures et prestations de service réalisés dans le cadre de la lutte contre la COVID-19 ne sont pas soumis aux dispositions du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics modifié par le décret n°2020-22 du 07 janvier 2020. »
Si la prise de ces dispositions dérogatoires pour faciliter l’exécution diligente des dépenses en réduisant les délais d’acquisition des biens et services est compréhensible, il n’en demeure pas moins que le fait de soustraire les travaux, fournitures et prestations de service de toutes les procédures du décret n°2014-1212 est problématique à plus d’un titre.
L’application de ces dispositions dérogatoires, qui s’est poursuivie au-delà de la période prévue, n’a pas toujours permis de réduire les délais d’acquisition et a favorisé une contractualisation avec un nombre restreint de fournisseurs. Concernant les marchés, l’article premier du décret n°2020-781 du 18 mars 2020 portant dérogation au Code des Marchés publics (CMP) pour les dépenses relatives à la lutte contre la COVID-19 dispose : « les travaux, fournitures et prestations de service réalisés dans le cadre de la lutte contre la COVID-19 ne sont pas soumis aux dispositions du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics modifié par le décret n°2020-22 du 07 janvier 2020. »
Si la prise de ces dispositions dérogatoires pour faciliter l’exécution diligente des dépenses en réduisant les délais d’acquisition des biens et services est compréhensible, il n’en demeure pas moins que le fait de soustraire les travaux, fournitures et prestations de service de toutes les procédures du décret n°2014-1212 est problématique à plus d’un titre.
L’application de ces dispositions dérogatoires, qui s’est poursuivie au-delà de la période prévue, n’a pas toujours permis de réduire les délais d’acquisition et a favorisé une contractualisation avec un nombre restreint de fournisseurs.
La mise en œuvre des mesures dérogatoires n’a pas toujours eu les résultats escomptés puisque des lenteurs ont occasionné des retards dans la livraison des biens et services au niveau de certains ministères. En effet, la Cour constate, par exemple, que les délais de livraison de plusieurs marchés passés par le ministère de la Santé et de l’Action sociale (MSAS) et par le ministère du Développement communautaire de l’Équité sociale et territoriale (MDCEST) n’ont pas été respectés. S’agissant du MSAS, sur un échantillon de 48 marchés des retards de plus de 100 jours ont été relevés. Au niveau de MDCEST, les achats de denrées ont accusé des retards de 130 voire 170 jours. La Cour constate, dans certains cas, un renchérissement des coûts d’acquisition du fait de l’absence de mise en concurrence et une contractualisation avec un nombre très limité de fournisseurs.
Une comparaison des prix de ces fournisseurs avec ceux de la PNA, pour les mêmes types d’équipements et la même quantité, fait ressortir un manque à gagner pour l’Etat estimé à 983 450 000 FCFA (Cf. Chapitre III pour les détails). Il s’y ajoute qu’au MSAS, à titre d’exemple, la dérogation au CMP de 2014 a entraîné une absence de mise en concurrence avec pour effet de faire bénéficier à des entreprises de parts de marché plus importantes, en concentrant des marchés sur un nombre restreint de fournisseurs.
Ndèye Katy GADIAGA avec ses trois entreprises bénéficie trois marchés
Ainsi, les entreprises MEDINE SARL, NKG, SONABI et AL NABIYOU VOYAGES, appartenant à la même personne nommée Madame Ndèye Katy GADIAGA, ont fourni, en 2020, des matériels médicaux et des équipements de protection individuelle au MSAS pour un montant total de 15 578 132 877 FCFA correspondant à 17 marchés. De plus, la Cour note la conclusion de contrats avec des entreprises, dont l’objet social n’a aucun lien avec le marché́ attribué, ou qui n’ont aucune expérience pour l’exécution des marchés pour lesquels elles ont été attributaires (voir chapitre III). Ces pratiques ne contribuent pas à la rationalisation et à la préservation des derniers publics et entraînent des manques à gagner pour l’Etat. Le décret n° 2020-781 du 18 mars 2020 a été abrogé par le décret n° 2020-1774 du 16 septembre 2020, consacrant ainsi la fin du régime dérogatoire. Toutefois, la Cour relève que des autorités contractantes ont continué de manière irrégulière à appliquer la dérogation en contractualisant, par entente directe, avec des fournisseurs sur la base du décret n°2020-781 au-delà du 16 septembre 2020, date de son abrogation. Des illustrations sont présentées dans le chapitre III.
Ce que recommande la Cour des comptes
Au regard de ces constats, la Cour relève le caractère superfétatoire de la dérogation au Code des Marchés publics en raison de l’existence dans le CMP 2014 de dispositions applicables en cas d’urgence. En effet, aux termes de l’alinéa 6 de l’article 76 du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics, il peut être passé un marché par entente directe « pour les travaux, fournitures ou services qui dans les cas d’urgence impérieuse, motivée par des circonstances imprévisibles ne peuvent pas subir les délais d’une procédure d’appel à la concurrence. » Elle considère, en outre, que l’absence d’une circulaire ou directive à l’attention des autorités contractantes pour rappeler que la dérogation au CMP n’implique pas l’absence totale d’une mise en concurrence, n’a pas permis d’encadrer les procédures mises en œuvre. Aussi, rappelle-t-elle que même en période de crise, il était possible de solliciter plusieurs fournisseurs par tous moyens en leur demandant une réponse rapide, conformément aux principes de bonne administration publique rappelés par la loi n° 65- 51 du 19 juillet 1965, modifiée par la loi n°06-16 du 30 juin 2006 portant Code des Obligations de l’Administration (COA). Enfin, la Cour estime que les aspects tels que les garanties exigées des titulaires, l’application des pénalités de retard et le règlement des litiges pouvaient être maintenues pour mieux encadrer l’exécution des marchés, étant entendu qu’ils n’ont pas d’influence directe et déterminante sur les procédures de passation.
Non-fonctionnement des organes du Fonds Force COVID-19
En vertu des dispositions de l’article 10 du décret n° 2020-884 du 07 avril 2020, il a été créé au sein du ministère des Finances et du Budget, un Fonds de Riposte et de Solidarité contre les effets du COVID-19 dénommé « FORCE COVlD-19 » dont la mission est de financer les dépenses liées à la lutte contre la pandémie et de soutenir les secteurs d'activités affectés par ladite pandémie. Il comprend deux organes, à savoir, un Conseil stratégique et un Comité technique. Le Conseil stratégique définit les orientations du FORCE COVID-19 et est composé de plusieurs ministères multisectoriels. La Cour relève que le Conseil stratégique ne s’est jamais réuni. En lieu et place, c’est le Conseil des ministres qui définissait les orientations du FORCE COVID-19 et décidait de l’allocation des montants à affecter aux ministères sans qu’une évaluation préalable basée sur un plan de résilience sectoriel ne soit faite.
La même situation a prévalu pour le Comité technique qui est chargé de la mise en œuvre des orientations du Conseil stratégique. Ce Comité, présidé par le MFB (ou son représentant) et composé des ministres membres du Conseil stratégique ou de leurs représentants, n’a pas fonctionné. Par conséquent, toutes les dépenses du Fonds Force COVID-19 ont été ordonnancées par le MFB sur la base des décisions du Conseil des ministres et non du Conseil stratégique. Interpellé sur les raisons du non-fonctionnement des organes du Fonds Force Covid-19 prévus conformément aux dispositions du décret n°2020-884 du 1er avril 2020, le ministère des Finances et du Budget a indiqué que « dans le contexte de la COVID 19, l'application des dispositions du décret devait tenir compte de la nécessité d'une rationalisation des rencontres, avec l'option de privilégier les visioconférences et le télétravail. (...)
En outre, la gestion de la pandémie de la Covid-19 a fait l'objet d'un suivi hebdomadaire en Conseils des ministres, par le Président de la République, qui est aussi le Président du Conseil stratégique, en présence de tous les ministres, sur toute la période considérée, au regard de la sensibilité de la question de la COVID-19 (...) Il en est également de même pour le Comité technique. La coordination de la mise en œuvre a été faite par le ministre des Finances et du Budget, avec les membres du Comité, dans un contexte de rationalisation des réunions. » Au regard des explications fournies par le MFB, il y a lieu alors de s’interroger sur la nécessité de mettre en place un nouveau dispositif institutionnel étant entendu que les organes classiques existants avant la pandémie pouvaient assurer convenablement l’exécution et le suivi des opérations liées à la gestion de la pandémie.
Le pilotage financier de la pandémie est marqué par des imprécisions du cadre juridique mis en place et le non-fonctionnement de certains organes du Fonds Force COVID 19. Pour faciliter l’exécution rapide des dépenses, des dispositions dérogatoires ont été prises. Elles concernent les procédures de passation et d’exécution des marchés publics et le contrôle a priori des dépenses. Concernant les marchés, l’article premier du décret n°2020-781 du 18 mars 2020 portant dérogation au Code des Marchés publics (CMP) pour les dépenses relatives à la lutte contre la COVID-19 dispose : « les travaux, fournitures et prestations de service réalisés dans le cadre de la lutte contre la COVID-19 ne sont pas soumis aux dispositions du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics modifié par le décret n°2020-22 du 07 janvier 2020. »
Si la prise de ces dispositions dérogatoires pour faciliter l’exécution diligente des dépenses en réduisant les délais d’acquisition des biens et services est compréhensible, il n’en demeure pas moins que le fait de soustraire les travaux, fournitures et prestations de service de toutes les procédures du décret n°2014-1212 est problématique à plus d’un titre.
L’application de ces dispositions dérogatoires, qui s’est poursuivie au-delà de la période prévue, n’a pas toujours permis de réduire les délais d’acquisition et a favorisé une contractualisation avec un nombre restreint de fournisseurs. Concernant les marchés, l’article premier du décret n°2020-781 du 18 mars 2020 portant dérogation au Code des Marchés publics (CMP) pour les dépenses relatives à la lutte contre la COVID-19 dispose : « les travaux, fournitures et prestations de service réalisés dans le cadre de la lutte contre la COVID-19 ne sont pas soumis aux dispositions du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics modifié par le décret n°2020-22 du 07 janvier 2020. »
Si la prise de ces dispositions dérogatoires pour faciliter l’exécution diligente des dépenses en réduisant les délais d’acquisition des biens et services est compréhensible, il n’en demeure pas moins que le fait de soustraire les travaux, fournitures et prestations de service de toutes les procédures du décret n°2014-1212 est problématique à plus d’un titre.
L’application de ces dispositions dérogatoires, qui s’est poursuivie au-delà de la période prévue, n’a pas toujours permis de réduire les délais d’acquisition et a favorisé une contractualisation avec un nombre restreint de fournisseurs.
La mise en œuvre des mesures dérogatoires n’a pas toujours eu les résultats escomptés puisque des lenteurs ont occasionné des retards dans la livraison des biens et services au niveau de certains ministères. En effet, la Cour constate, par exemple, que les délais de livraison de plusieurs marchés passés par le ministère de la Santé et de l’Action sociale (MSAS) et par le ministère du Développement communautaire de l’Équité sociale et territoriale (MDCEST) n’ont pas été respectés. S’agissant du MSAS, sur un échantillon de 48 marchés des retards de plus de 100 jours ont été relevés. Au niveau de MDCEST, les achats de denrées ont accusé des retards de 130 voire 170 jours. La Cour constate, dans certains cas, un renchérissement des coûts d’acquisition du fait de l’absence de mise en concurrence et une contractualisation avec un nombre très limité de fournisseurs.
Une comparaison des prix de ces fournisseurs avec ceux de la PNA, pour les mêmes types d’équipements et la même quantité, fait ressortir un manque à gagner pour l’Etat estimé à 983 450 000 FCFA (Cf. Chapitre III pour les détails). Il s’y ajoute qu’au MSAS, à titre d’exemple, la dérogation au CMP de 2014 a entraîné une absence de mise en concurrence avec pour effet de faire bénéficier à des entreprises de parts de marché plus importantes, en concentrant des marchés sur un nombre restreint de fournisseurs.
Ndèye Katy GADIAGA avec ses trois entreprises bénéficie trois marchés
Ainsi, les entreprises MEDINE SARL, NKG, SONABI et AL NABIYOU VOYAGES, appartenant à la même personne nommée Madame Ndèye Katy GADIAGA, ont fourni, en 2020, des matériels médicaux et des équipements de protection individuelle au MSAS pour un montant total de 15 578 132 877 FCFA correspondant à 17 marchés. De plus, la Cour note la conclusion de contrats avec des entreprises, dont l’objet social n’a aucun lien avec le marché́ attribué, ou qui n’ont aucune expérience pour l’exécution des marchés pour lesquels elles ont été attributaires (voir chapitre III). Ces pratiques ne contribuent pas à la rationalisation et à la préservation des derniers publics et entraînent des manques à gagner pour l’Etat. Le décret n° 2020-781 du 18 mars 2020 a été abrogé par le décret n° 2020-1774 du 16 septembre 2020, consacrant ainsi la fin du régime dérogatoire. Toutefois, la Cour relève que des autorités contractantes ont continué de manière irrégulière à appliquer la dérogation en contractualisant, par entente directe, avec des fournisseurs sur la base du décret n°2020-781 au-delà du 16 septembre 2020, date de son abrogation. Des illustrations sont présentées dans le chapitre III.
Ce que recommande la Cour des comptes
Au regard de ces constats, la Cour relève le caractère superfétatoire de la dérogation au Code des Marchés publics en raison de l’existence dans le CMP 2014 de dispositions applicables en cas d’urgence. En effet, aux termes de l’alinéa 6 de l’article 76 du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics, il peut être passé un marché par entente directe « pour les travaux, fournitures ou services qui dans les cas d’urgence impérieuse, motivée par des circonstances imprévisibles ne peuvent pas subir les délais d’une procédure d’appel à la concurrence. » Elle considère, en outre, que l’absence d’une circulaire ou directive à l’attention des autorités contractantes pour rappeler que la dérogation au CMP n’implique pas l’absence totale d’une mise en concurrence, n’a pas permis d’encadrer les procédures mises en œuvre. Aussi, rappelle-t-elle que même en période de crise, il était possible de solliciter plusieurs fournisseurs par tous moyens en leur demandant une réponse rapide, conformément aux principes de bonne administration publique rappelés par la loi n° 65- 51 du 19 juillet 1965, modifiée par la loi n°06-16 du 30 juin 2006 portant Code des Obligations de l’Administration (COA). Enfin, la Cour estime que les aspects tels que les garanties exigées des titulaires, l’application des pénalités de retard et le règlement des litiges pouvaient être maintenues pour mieux encadrer l’exécution des marchés, étant entendu qu’ils n’ont pas d’influence directe et déterminante sur les procédures de passation.
Non-fonctionnement des organes du Fonds Force COVID-19
En vertu des dispositions de l’article 10 du décret n° 2020-884 du 07 avril 2020, il a été créé au sein du ministère des Finances et du Budget, un Fonds de Riposte et de Solidarité contre les effets du COVID-19 dénommé « FORCE COVlD-19 » dont la mission est de financer les dépenses liées à la lutte contre la pandémie et de soutenir les secteurs d'activités affectés par ladite pandémie. Il comprend deux organes, à savoir, un Conseil stratégique et un Comité technique. Le Conseil stratégique définit les orientations du FORCE COVID-19 et est composé de plusieurs ministères multisectoriels. La Cour relève que le Conseil stratégique ne s’est jamais réuni. En lieu et place, c’est le Conseil des ministres qui définissait les orientations du FORCE COVID-19 et décidait de l’allocation des montants à affecter aux ministères sans qu’une évaluation préalable basée sur un plan de résilience sectoriel ne soit faite.
La même situation a prévalu pour le Comité technique qui est chargé de la mise en œuvre des orientations du Conseil stratégique. Ce Comité, présidé par le MFB (ou son représentant) et composé des ministres membres du Conseil stratégique ou de leurs représentants, n’a pas fonctionné. Par conséquent, toutes les dépenses du Fonds Force COVID-19 ont été ordonnancées par le MFB sur la base des décisions du Conseil des ministres et non du Conseil stratégique. Interpellé sur les raisons du non-fonctionnement des organes du Fonds Force Covid-19 prévus conformément aux dispositions du décret n°2020-884 du 1er avril 2020, le ministère des Finances et du Budget a indiqué que « dans le contexte de la COVID 19, l'application des dispositions du décret devait tenir compte de la nécessité d'une rationalisation des rencontres, avec l'option de privilégier les visioconférences et le télétravail. (...)
En outre, la gestion de la pandémie de la Covid-19 a fait l'objet d'un suivi hebdomadaire en Conseils des ministres, par le Président de la République, qui est aussi le Président du Conseil stratégique, en présence de tous les ministres, sur toute la période considérée, au regard de la sensibilité de la question de la COVID-19 (...) Il en est également de même pour le Comité technique. La coordination de la mise en œuvre a été faite par le ministre des Finances et du Budget, avec les membres du Comité, dans un contexte de rationalisation des réunions. » Au regard des explications fournies par le MFB, il y a lieu alors de s’interroger sur la nécessité de mettre en place un nouveau dispositif institutionnel étant entendu que les organes classiques existants avant la pandémie pouvaient assurer convenablement l’exécution et le suivi des opérations liées à la gestion de la pandémie.